本文來源：《城市規劃:英文版》 作者：趙永革、趙廣英、李晨

摘要：

近現代城市規劃立法的誘因，源于政府對突發公共衛生事件的重視和干預。本研究探討了突發公共衛生事件與國土空間規劃立法的關系，認為空間規劃在突發公共衛生事件應對中中存在的問題歸根結底是規劃與公共衛生、應急管理法律法規體系的銜接不足，規劃技術的制度化滯后，規劃立法的針對性不足等原因造成的。在國土空間規劃立法中應立足城市安全、健康、應急服務設施治理，完善應急服務設施體系，創新規劃編制技術體系，強化規劃應對突發公共衛生事件的能力，建設高質量、高品質、有韌性的城鄉空間。

關鍵詞：法律法規體系；治理；應急服務設施；規劃編制

1、引言

2020年初，新型冠狀病毒疫情（Corona Virus Disease 2019，COVID-19）以湖北武漢為中心擴散至全國。1月31日，世界衛生組織(WHO)宣布將新冠肺炎疫情列為“國際關注的突發公共衛生事件(PHEIC)”。先后有30個省、市、自治區啟動了重大突發公共衛生事件一級響應[1]。2月23日，習近平總書記在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上發表重要講話：“這次新冠肺炎疫情，是新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。”

當前，我國正在進行以生態文明理念為指導的國土空間規劃體系改革，國土空間規劃立法正根據《十三屆全國人大立法規劃》加快推進中。加強國土空間規劃立法1，是建立國土空間規劃體系、強化國土空間用途管控，實現規劃治理體系、治理能力現代化的重要方面，也是落實習近平總書記“健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力”要求，探索國土空間規劃應對突發公共（衛生）事件之策的重要內容。從突發公共衛生事件2的視角研究國土空間規劃立法，有助于強化以人民為中心的規劃理念，建設高質量、高品質、韌性發展的城鄉空間，提高突發公共事件的規劃干預能力。

2、相關研究綜述

2.1、國外相關研究

現代城市規劃的立法，始于西方國家政府對突發公共衛生事件的干預。工業革命后，大量人口涌入城市，面對住房短缺、環境惡化、瘟疫盛行等問題，英國率先進行了城市公共衛生運動[2]。隨后《滋擾清除和疾病預防法案》《城鎮改進條款法案》《公共衛生法案》，乃至1909年世界上第一部城市規劃立法（《住房與城市規劃法案》），無不是通過改善住房、環境衛生和排水設施等規劃手段，解決公共衛生問題的立法實踐。20世紀開始，基于細菌學與流行病學的公共衛生理論與實踐得到發展，規劃與公共衛生領域逐步分野，60年代后，一批規劃學者開始反思現代規劃模式下的健康問題，規劃與公共衛生交叉領域的研究再次興起[3]。總之，規劃與公共衛生領域一直保持著聯系的緊密。

此外，在突發公共衛生事件的應急管理方面，發達國家也積累了豐富的經驗。如美國以監測預警和應急協調見長的公共衛生網絡系統和反應運作機制[4-6]；英國從中央到地方垂直高效的公共衛生應對體系[7-8]；歐盟的跨區域傳染病網絡、預防控制、應對計劃體系和強大的科研支持系統[9-10]；加拿大的三級突發公共衛生事件管理體制[11]；日本的預防為主、分級負責、保障基層、專項投入體制等[12]。由于規劃與公共衛生領域的高度融合，很大程度上保證了突發公共衛生事件的監測、預警和控制過程中，空間規劃能夠發揮積極作用（表1）。但是，當前英國、美國、意大利等西方國家爆發的大規模疫情表明，西方國家受治理體系局限，也存在政府決策效率不高、社會統籌能力欠缺等問題。

表1、部分發達國家的應急管理立法情況

資料來源：作者自繪

2.2、我國相關的規劃研究和實踐

中國香港同樣是建立在慘痛的突發公共衛生事件基礎上的規劃立法實踐。如，在英國殖民統治時期，為緩解傳染病，基于建筑物群布局與公共衛生的關系，最早制定了《香港殖民地整理與清潔保留條例》，之后的《衛生條例》《建筑物與衛生條例》《公共衛生條例》《整理與清潔修訂條例》《建筑物條例》等，規劃立法幾乎無一例外地與霍亂、瘟疫等嚴重的公共衛生事件關聯[13]。但是，國家層面的規劃立法是基于改革開放以來，快速城鎮化帶來的空間增長而逐步建立的規劃法律法規體系，與突發公共衛生事件并無直接關聯。

2003年，SARS在我國全面爆發，我國開始在國家層面關注突發公共事件的立法問題，相繼頒布了《突發公共衛生事件應急條例》《突發事件應對法》，修訂了《傳染病防治法》《防震減災法》及相應條例，突發公共衛生事件相關的法律制度框架逐步建立[14]，形成了相對完善的應急管理制度體系。因而，在COVID-19疫情爆發后，我國能夠迅速反應，采取高效的應急管控措施，取得了世界認可的防控經驗，體現了社會主義制度的優越性。

在規劃應對突發公共衛生事件的理論研究方面，我國學者在城鎮空間布局、衛生防護隔離、城鎮人口規模控制、綠地空間布局、防災規劃、社區治理、韌性城市和建筑單體設計、規劃教育、健康規劃等領域積累了大量研究成果[15-32]。此外，在相關的規劃實踐方面，城市醫療衛生、綜合防災減災規劃一直是城鄉規劃編制的重要組成部分。自國務院辦公廳《“十一五”期間國家突發公共事件應急體系建設規劃》發布，應急體系建設規劃的基本定位、編制程序、基本結構與內容逐步得到了明確[33]。在西安、江蘇、重慶、鄭州等地，也開始了諸如《突發公共事件應急體系建設規劃》《應急體系建設規劃》《突發公共事件防災應急避難場所規劃》以及《醫療衛生設施規劃》等實踐探索[34-36]。

3、突發公共衛生事件管理中的規劃立法問題

3.1、規劃在疫情防控中的作用

就SARS、NOVID-19等突發公共衛生事件的空間特征而言，除突發性、公共性外，突發公共衛生事件往往還存在時空上的不確定性、緊迫性，空間上的集聚性、蔓延性，城鄉經濟的依賴性，人口的流動性，公共設施、救護和應急管理人員、物資等需求在時間、空間上的集中性、系統性等特征。規劃通過空間布局設計和管理，在空間保護、利用方面尋求公共利益與個體利益的平衡[37]。因此，規劃可以通過影響空間用途和建設形態，進而從經濟效率、生態保護、空間布局、建筑建造、組織管理、設施保障、資源要素流動及空間秩序等角度，為應對突發公共衛生事件提供必要的資源儲備、空間管理服務、公共設施配套、空間信息查詢和追蹤、社區治理工具及應急防災服務設施配置等保障。

3.2、突發公共衛生事件管理中的規劃立法問題

3.2.1、規劃與突發公共衛生事件相關的法律法規體系銜接不足

目前，我國在應對突發公共衛生事件方面，以《突發事件應對法》《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》等為主體，初步形成了相對完整的立法體系。但在突發公共衛生事件的規劃管理方面仍存在較多的錯位、缺位，有較大的完善空間[38]（表2）。如疫情中臨時建設的火神山、雷神山醫院，由體育場館、會展中心改建的方艙醫院，征用學生宿舍和酒店作為隔離觀察場所等緊急狀態下的折衷做法。規劃對應急醫療設施預留的考慮不足、公共設施向應急服務設施轉換機制缺乏，很大程度上降低了城市應對突發公共事件的能力，且占用城市正常的公共資源，也容易引發新的社會問題。

表2、突發公共事件與突發公共衛生事件的法律體系關系

注：本表根據《突發事件應對法》《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》《突發公共衛生事件醫療救治體系建設規劃》等文件整理。

資料來源：作者自繪

此外，雖然《突發事件應對法》明確了“城鄉規劃應當符合預防、處置突發事件的需要，統籌安排應對突發事件所必需的設備和基礎設施建設，合理確定應急避難場所”，《傳染病防治法》也提出了“醫療機構的建筑設計要求”。這與《城鄉規劃法》明確的“制定和實施城鄉規劃，應當遵循……，防止污染和其他公害，……、防災減災和公共衛生、公共安全的需要。進行防災減災規劃；……，防災減災的具體安排”等要求一致。《城市規劃編制辦法》也有多處防災減災工程、醫療衛生等專項規劃的要求。但是，除《項目建設的指導原則和基本標準》對緊急救援中心、各級傳染病醫院（病區）的設置規模、建設要求做出了明確外，相關法律法規體系中應對突發公共衛生事件的規劃建設具體要求始終欠缺。此外，相關的法律法規中也缺乏城鄉公共服務設施建設、審批、應急征用和轉換功能方面的相關條款。總之，規劃與突發公共衛生事件相關的法律法規體系銜接不足，是其無法發揮應有作用的制度原因。

3.2.2、相關的規劃技術與理論經驗向法律法規體系轉化不足

隨著城鎮化的推進、城市空間環境的改善，過去滋生瘟疫、霍亂等傳染病的城市環境已經得到了控制，取而代之的是野生動物捕食、違法經營等新型病毒感染途徑。此外，城鄉之間的空間聯系趨于一體化，在空間層面各類資源的流動依賴性空前，通過隔離的方式控制疫情的成本巨大。因此，疫情防控對規劃空間技術的需求逐步減弱，而對應急管理制度、空間管控政策的需求逐步上升。

從學界的研究成果來看，無論是2003年的SARS，還是如今的NOVID-19疫情，規劃領域所關注的研究對象和研究方法并未有實質性的改變。大量的研究仍然局限在城鎮空間布局、衛生防護隔離、城鎮人口規模控制、綠地空間布局、防災規劃、社區治理、韌性城市等空間規劃技術，旨在通過改善空間環境布局，阻止疫情滋生和傳播。而規劃技術領域積累的大量有助于城市健康、韌性發展和傳染病預防的規劃理論，始終缺乏向法律、法規、規范性文件以及技術標準層面的轉化，沒能有效地體現在法律法規的建設中。

此外，疫情中各地出現的封村、掘路、封鎖小區、設卡管理等應急管理方法對疫情控制的積極性值得肯定，但也極大地影響了正常生產生活秩序。長期抗疫環境下，一些消防、安全疏散通道被切斷，社區商業服務網點倒閉，居民出行（步行）距離拉長，物流、電商服務網點減少，影響居民基本的生活保障及安全保障。先進的規劃理念、空間布局技術無法與應急管理制度形成合理的轉換機制，是制約規劃技術發揮作用的主要原因。規劃如何在突發公共衛生事件的監測、預警、防治和應急管理中起到更大的作用，仍需要通過規劃立法提供制度保障。

3.2.3、規劃立法對突發公共衛生事件的針對性不足

城鄉規劃領域的法律法規中，除防震減災、消防、防洪、人民防空、應急避險方面的條款外，對應急狀態下的空間規劃管理，服務設施體系的空間保障，具有病毒攜帶傳播風險的野生動物生存空間及保護的規劃考慮不足，各類規劃規范標準中也欠缺防疫和醫療衛生設施的規劃設置標準。如，此次疫情中，深圳市衛健委公布的發熱門診數據中，福田、羅湖等中心區服務范圍不超過2-5平方公里（約25萬人），而龍華、寶安、龍崗等區門診服務范圍則普遍超過50平方公里（約100萬人），長距離的暴露增加了傳染的風險。醫療設施長期依賴于高級別的區域性設施來統籌，體現了設施布局不均衡與應對突發事件能力的不足。

我國《傳染病醫療建設標準》也未涉及應急服務設施和普通醫療設施的應急使用問題。《城市公共服務設施規劃規范》《城市綜合防災規劃標準》等對醫療衛生有關的條款極少，且不針對傳染性疾病等突發公共衛生事件。即便發改委、衛生部制定的《項目建設的指導原則和基本標準》，也未對應急服務設施、各級醫療衛生設施的疫期管理做出要求。直至疫情得到控制后，應急醫療設施設計標準《新型冠狀病毒感染的肺炎傳染病應急醫療設施設計標準》《新型冠狀病毒肺炎應急救治設施設計導則（試行）》《應急傳染病醫院的選址、設計、建設和運行管理導則》等才相繼發布。

總之，城市醫療衛生設施、傳染病防治設施和相應空間規劃建設標準、規范的長期缺位，規劃立法對突發公共衛生事件的針對性不足，導致了應急服務設施規劃建設的針對性不足，城市安全韌性不足，應急管理具體工作抓手缺失。

3.2.4、應急規劃管理的科學保障制度缺失

與英美等發達國家相比，我國科學層面的應急預案理論體系的研究還不全面、不深入，存在廣泛的城市安全、減災科技發展滯后，科技平臺缺乏，科研投入重復、效率低下，規劃的風險預測、評估和協調機制不足，災害風險信息預警預測機制不完善等問題[39-41]。醫療衛生、綜合防災、應急管理規劃在疫情防控中并未起到應有的作用；城鄉規劃學與公共衛生學、醫學之間的研究也未形成有效的銜接機制；城市空間單元與疫情期間的社會治理單元仍存在較大的錯位；空間分析技術、城鄉大數據技術、一張圖信息技術在疫情期間發揮作用也不夠充分[42]。

總之，規劃應對突發公共衛生事件的科學支撐體系尚未形成，急需通過規劃立法和標準規范制定等手段，規范明確國土空間規劃應對突發公共衛生事件中防災減災、應急管理的指導思想、原則和具體要求。

3.3、小結

對于突發公共衛生事件而言，規劃可以通過影響空間用途和建設形態，進而從經濟效率、生態保護、產品生產、空間布局、建筑建造、組織管理、設施保障及空間秩序等角度，為應對突發公共衛生事件提供必要的資源儲備、空間管理服務、公共設施配套、空間信息查詢和追蹤、社區治理工具及應急防災服務設施配置等保障。目前的規劃立法中，存在規劃與突發公共衛生事件相關的法律法規體系銜接不足，規劃技術理論制度化轉化不足，規劃立法對突發公共衛生事件缺少針對性，應急規劃管理的科學保障制度缺失等問題。急需通過立法加強規劃治理體系建設，完善應急服務設施體系，鼓勵創新規劃編制技術等措施，強化以人民為中心的規劃理念，提高規劃對應急防控的干預能力，建設高質量、高品質和韌性發展的城鄉空間。

4、突發公共衛生事件視角下的國土空間規劃立法

4.1、完善治理體系，強化規劃的應急防控能力

4.1.1、完善法律法規體系中城市安全、健康相關條款

當前，規劃如何根據預防、處置突發事件的需要，統籌布局必需的公共服務設施、基礎設施，合理配置應急服務設施等，仍然缺乏必要的法律法規、標準規范和細則要求。應在國土空間規劃的立法過程中，明確應對突發公共事件的規劃原則，確定相關專項規劃的編制、審批、內容、監督實施和法律責任等要求，以及相應的強制性建設標準，強化規劃基礎要求的剛性管理和應對不確定性問題的彈性預留。在法律法規層面，強化法治保障，明確規劃的預防、控制、管理原則；通過專項規章，進一步明確規劃應對突發公共衛生事件中的管理程序、權責等治理體系，強化與衛生、應急管理領域的銜接性；同時，配套完善規劃相關的實施細則、指導意見，落實具體的操作政策；通過制定、完善相關技術標準、規范，強化技術管理依據。如，適時出臺《國土空間規劃應對突發公共（衛生）事件的指導意見》等規范性文件；抓緊研究制定《公共衛生和醫療衛生設施專項規劃標準》《城市應急服務設施規劃標準》，修訂完善《城市綜合防災規劃標準》等相關技術規定。（表3）

表3、基于突發公共衛生事件的規劃立法體系系統性建構

資料來源：作者自繪

4.1.2、優化完善空間規劃編制內容

規劃領域一直都有編制城市綜合防災、減災專項規劃、醫療衛生專項規劃的傳統，總體規劃、詳細規劃中也包含相關專業規劃的內容。為強化規劃對突發公共衛生事件的空間應對，應通過規章、規范性文件及標準的起草，有針對性地強化細化各級國土空間規劃的編制內容。可考慮全國、省級國土空間規劃編制時，增設突發公共衛生事件專業規劃的內容，提高疫情發生時物資調度、區域資源配置和交通、市政基礎設施的有效保障能力。各市、縣國土空間總體規劃應在城市綜合防災減災規劃的基礎上，進一步加強防洪、抗震等自然災害防控，人民防空、突發公共衛生事件的規劃要求，補充預防、信息服務、救助、疫期規劃管理、緊急服務設施等內容，鼓勵編制單獨的專項規劃。在詳細規劃的編制中，增加突發公共（衛生）事件相關的設施配套和空間安排，優化社區級設施配置，預留不確定設施的建設空間，加強社區生活圈與防御單元的匹配性。

4.1.3、建立多級聯動的規劃應急保障服務機制

通過制定《突發公共（衛生）事件規劃管理辦法》，明確重大突發公共衛生事件處置期間各級規劃管理事權，簡化應急服務設施的規劃、建設審批及必要的臨時建設審批程序；明確公共服務設施的“平-疫”功能轉換機制，保障設施供給；明晰街道在應急救援物資的存放、征集、發放等環節對公共空間的使用要求；界定社區居委會、業主委員會在疫情期間的管理權責；明確私人住宅、停車空間的疫期管理要求；結合應急物資信息平臺、儲備機制、物流網絡，完善應急物資保障機制。總之，通過剛性的立法，強化應急保障服務能力；同時，增加立法的靈活性，實行彈性的立法要求。

4.2、完善應急服務設施體系，強化以人民為中心的規劃治理

4.2.1、完善相關法規中的應急服務設施要求

雖然《突發公共衛生事件醫療救治體系建設規劃》《項目建設的指導原則和基本標準》已經對緊急救援中心、各級傳染病醫院（病區）的設置規模、建設要求進行了明確，但仍然缺乏應對突發事件的具體規定。現行的《城市綜合防災規劃標準》（GB/T5137-2018）主要服務于地震、消防、應急疏散，醫療衛生相關的條款極少，且不針對傳染性疾病等突發事件。

因此，應通過相關規章、規范性文件的制定，逐步完善應急服務設施的規劃、建設和管理要求。從5-15分鐘生活圈等社區層面，加強應急服務設施的建設和管理，強化區級、市級和區域性應急服務設施和聯防聯控設施建設及空間安排，完善各醫療衛生機構的應急服務配套，加強設施的規劃管理。

4.2.2、加快應急服務設施規劃建設的標準制定

現行的國家、地方標準雖然普遍設置了各級醫療衛生設施的用地、建設規模要求，但僅從設施布局和建設規模進行控制，顯然不能滿足各類突發公共事件的應急管理要求。特別是傳染病類的突發公共衛生事件相關的應急服務設施，往往需要更專業、更具體的技術要求。

因此，在標準規范的建設層面，宜單獨制定《城市應急服務設施規劃建設標準》《公共衛生和醫療衛生設施專項規劃標準》，強化專項規劃的編制；結合《社區生活圈規劃技術指南》，強化社區規劃治理與應急管理的匹配性；修訂完善《城市綜合防災規劃標準》等相關技術標準，細化應急服務設施、基礎設施的規劃、建設和管理要求。

4.2.3、建立應急服務設施管理機制

雖然在應急服務設施的管理方面，我國在應對SARS、H1N1、COVID-19等突發公共衛生事件方面已經積累了一些經驗。但在SARS、COVID-19實踐中，在緊急狀態下，隔離、收治患者的醫療設施、應急服務設施嚴重不足，醫用、防護物資短時間缺乏等問題仍然突出；物流配送、交通運輸、生命線系統、社區治理等次生危機同時爆發，規劃應對重大突發公共衛生事件能力不足問題也客觀存在。

因此，在規劃法規體系的建設中，應強化公共衛生和醫療衛生設施、應急服務設施、基礎設施的供給，建立強制性的空間留白機制和公共設施功能轉換機制，確保重大疫情出現后，快速地、有步驟地進行應急服務設施的規劃審批和建設。同時，建立“平-疫”轉換機制，允許將符合條件的文化、體育、教育設施甚至酒店等商業設施征轉為應急服務設施，形成依法征用、合理補償的管理機制。

4.3、創新規劃編制技術，建設高質量、高品質、有韌性的城鄉空間

4.3.1、強化人與自然和諧共生的生態文明觀

規劃立法要通過科學的規劃理念、原則和技術導向，引導規劃關注城市安全、公共衛生健康，從而影響規劃技術的創新，提高規劃實施、城鄉建設的質量。從SARS到COVID-19，多年來規劃領域通過規劃理論技術的探索，對加強城市空間的安全韌性，傳染病的預防、控制，疫情期間社會秩序的管理等都起到了重要作用。這些經驗教訓，應通過法規、規范性文件和技術標準，轉化為制度性條款，形成穩定、成熟、便于應用的政策體系，更大限度地提高規劃對突發公共衛生事件的服務能力。如，從保護人民健康、保障國家安全的高度，加強生物安全風險防控與治理體系建設，提高國家生物安全治理能力，完善國家安全體系；通過保護動植物多樣性，預留生物遷徙廊道，保護動植物棲息地，完善城市和區域開敞空間體系，優化國土空間生態安全格局；通過建設健康城市（社區）、韌性城市，強化城市安全、健康等規劃理念等。

4.3.2、加強學科專業、人才隊伍的建設

幾十年的應急管理實踐，反映了應急管理人才的欠缺，特別是兼具管理、規劃和公共衛生知識的復合型人才缺乏，制約了應急管理的水平和效果。建議在相關專業教育體系中，加強規劃與管理學、公共衛生、醫學、防災等專業的融合，形成城市安全規劃相關的學科方向，培養符合突發公共（衛生）事件管理需求的專業人才。同時，在規劃領域的注冊執業制度、專業技術職稱和公務員培訓等制度中，明確城市安全規劃管理人才的要求，加強專業技術隊伍的建設。

4.3.3、鼓勵規劃新技術應用，提高預測、分析、干預和處置能力

與抗擊SARS時相比，此次COVID-19疫情中，規劃大數據、新技術在疫情的預警、分析、防控中起到了積極作用，但空間規劃技術在突發公共衛生事件管理中的作用仍有巨大的挖潛空間。如，空間規劃模型對各類感染者、潛在的感染者的路徑預測，空間大數據對疫情的蔓延預測、預警，空間規劃“一張圖”對各類社會服務設施、基礎設施的應急管理等。在規劃的立法中，應鼓勵對規劃新技術的創新和應用，突出規劃技術在應對突發公共衛生事件中的空間布局、設施服務、技術服務乃至應急管理方面的基礎作用。

5、結語

總之，從規劃立法的視角研究突發公共衛生事件的預防和控制，應從規劃治理體系、應急服務設施體系、規劃編制技術等方面，分層次完善規劃領域法律、法規、規章、規范性文件和技術標準，強化規劃在突發公共衛生事件應對中的積極作用。

首先，應通過立法加強規劃治理體系建設，強化空間規劃對應急防控的干預能力。通過完善法律法規體系中城市安全、城市健康相關條款，優化規劃編制內容，建立多級聯動的規劃應急保障服務機制；其次，通過完善相關法規體系中的應急服務設施規劃要求，加快應急服務設施規劃建設標準的起草，建立應急服務設施管理機制等，完善應急服務設施體系，強化以人民為中心的規劃治理；最后，應通過立法鼓勵規劃編制技術創新，強化規劃編制實施中人與自然和諧共生的生態文明觀，儲備城鄉安全規劃管理人才，倡導規劃新技術應用，提高預測、分析、干預和處置能力，實現高質量、高品質、有韌性的城鄉空間發展目標。

注釋：

1、本文所指“立法”為廣義的法律法規、行政規章、規范性文件和標準規范的制定、完善等活動。

2、由于突發公共衛生事件與一般性突發公共事件具有較多共同特征，本文所論述的突發公共衛生事件的應對也基本適用于其他突發公共事件。

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