計 郁斐

“政策扭曲”怎么會發生？澎湃研究所研究員近日繼續深入上海街鎮，調研店招管理這個典型案例。

在上海，店招統一伴隨“美麗街區”工程的推進而產生。該市政工程試圖改造街鎮公共空間“全要素”，其完成數量是上海精細化管理、生態空間建設和市容環境優化“十四五”規劃中的新增指標。

調研發現，店招管理的法規體系和“美麗街區”的市政工程，管理-實施邏輯存在“相互干擾、違背”的情況。政府頒布的政策與實際所執行的行動出現偏差被稱為“政策扭曲”。其背后有人手分配、資金分配機制和考核機制等原因。

“扭曲”的現象：法規倡導“個性化”，工程實施卻存在不少“統一”

2018年，“美麗街區”工程啟動，目標是為了彰顯街區魅力，改善街區環境品質，提升市民獲得感和滿意度。“六化”包含“店招店牌的個性化程度提升”。這和市容管理關注“整潔、有序、安全、美觀和溫馨”是契合的。但前兩年的整改實施中卻出現了很多“統一”的店招，被詬病“丑得整整齊齊”，似乎與政策意圖脫節。

于是，2020年起，上海的職能部門明確倡導“品質化、特色化”。上海市綠化市容局（以下簡稱“市綠容局”）在2019年印發的《關于加強本市戶外招牌綜合管理的指導意見》、2022年印發的《關于進一步加強本市戶外招牌設置管理的指導意見》中，都提到要避免“簡單統一、千街一面”。倡導“個性化”的理念也在2022年的新版市容條例中得到強化。

但在市容景觀偏好驅動店招整改導向“特色”，執行卻仍存在大量“統一”型店招，甚至還出現“店招漏水”“不顧及商家需求”等問題。

可以被稱為“特色”的非統一型店招可能仍沒有因為這種倡導而變多。“美麗街區”第一輪在352個街道整治3.5萬塊店招，相當于平均一個“美麗街區”整治了100塊店招。據此推算，2018年至2023年底完成的657個“美麗街區”最多有6.5萬塊店招整改了，但2023年底按照《戶外招牌特色道路評選辦法》評出的道路僅有120條。按每條道路“不少于30家” 商家的標準估算，整改過程中能夠稱得上“特色化、品質化”的店招大約有3600家，不到6%。

澎湃研究所研究員走訪調研到的現象也可證明這一點。走訪的5條整治過店招城市道路（虹口飛虹路和臨平路、楊浦黃興路和錦西路以及徐匯大木橋路）中，每條200至400米的道路都存在至少四、五家統一底板（材質、樣式及顏色）的店招，而且其中一兩條街的“統一”也是2024年上半年實施完工的。

街鎮對政策的背離：“一刀切”和層層加碼同時存在

城市化程度不同的行政區的建設推進情況存在差異。澎湃研究所研究員調研發現，徐匯、長寧、靜安等區的店招整改得比例較大，且管理更精細，會制定某街道、某道路（比如南昌路街道導則等）來引導新來的商戶，也會更多地采用“訂制型”，給商家一些自由度。而中心城區外圍的郊區地段沒有區、街鎮店招設置導則，整改的店招少，“統一型”店招出現的概率更大。

“層層加碼”現象也存在。一是政策實施范圍聚焦重點主干街區，但實際各區實施計劃街區不限于政策范圍；二是政策未明確計劃調整報審要求，實際整改的要比計劃的多出15%。根據店招政治所屬項目“美麗街區”第一輪的財政績效評估報告，第一輪計劃實施375個項目，但實際結算市級補貼資金的項目為430個街區，存在計劃外新增項目100項，以及計劃未實施項目23項。

有研究指出，“層層加碼”和“一刀切”是行政監管領域一個復雜現象，通常與基層政府的行為邏輯有關，背后是基層政府為了規避政治責任風險并減輕工作壓力的選擇，由（考核等）制度結構、激勵機制等多個因素導致。

“一刀切”的簡單統一現象，可能是基層政府在面臨上級的嚴格要求和考核壓力時候，往往為了迅速達到目標采取“運動式”措施，而忽視了實際情況的復雜性和多樣性。

具體到街鎮層面，店招相關的這兩類現象在街鎮出現的原因是什么？

扭曲的原因：考核激勵、財政分配機制和市容法規體系的矛盾

具體到街鎮層面，店招相關的這兩類現象在街鎮出現的原因是什么？

第一，官員考核制度和法規政策“自愿”原則的矛盾。

澎湃研究所研究員在走訪調研中發現，沿街商戶很多會在不自愿、被告知的情況下“被更新”店招，而市級職能部門則表達過店招改造要“遵循自愿原則推進”。“也只有在自愿原則下，一年后主體責任才有可能移交商戶承擔，而不是讓政府負擔后續責任。”市級職能部門負責人說。

法規規定店招整改應該遵循“自愿”原則，但是“美麗街區”“戶外招牌特色道路”的數量卻納入考核機制，造成街區若要在考核中“得分”就需要達到一定數量標準。上海城市管理精細化工作推進領導小組辦公室（簡稱“市委市政府精細化辦”）的工作考核表中，鞏固深化既有“美麗街區”建設成果，新建100個“美麗街區”是34個考核項目之一，而這34個考核項目占總考核權重的68%，其中并未出現關于沿街商戶商業活力等考核指標。

此外，美麗街區作為工程驗收時，其評價標準是籠統的“居民滿意度”（通常不會低于90%），而滿意度調研是否能全面、有效反映社會意見，有待考量。

“美麗街區”被列入市委市政府的政府績效考核方案和重點任務工作，而考核成績突出的區會受到市精細化辦將給予的通報表彰，并作為各區黨政領導班子年度考核和城市維護費“獎補”重要依據。這可能是“美麗街區”和店招整改推進的動力之一。

第二，“美麗街區”財政補貼按重要性分配，而街鎮參與資金不足正導致檢測、設計等“減少投入”

財政在推進各區“美麗街區”中的推動作用不一，可能是因為補貼標準和實際使用需要之間的錯位。根據上海市財政局2023年3月發布的《上海市“美麗街區”建設專項補助（2018-2020年）績效評價報告摘要》證實，中心城區與郊區的原有基礎財力、城市化水平不同，而美麗街區項目采用單一創建標準與補貼方式，補貼存在50%，30%，30%，20%的梯度；對各區建設推進效果存在差異。此外，該報告還提出區、街鎮的籌資渠道單一，社會力量參與不足。這也可能是推進不足的原因。

市級資金補貼梯度50%、30%、30%、20%。來源：https://czj.sh.gov.cn/zys_8908/czsj_9054/zdjxpj/20230327/524f1018509b4302a7434194d13a4106.html

一方面，自上而下的資金分配機制也會導致基層政府在較低規劃道路等級上的店招壓縮工程成本，“統一”整改，甚至出現“低價競標”容易導致的質量問題。虹口支路沿線一家商家佐證了這一點。“主要道路邊上的店招就稍微有所不同（更多元），如果按照那個設計就挺好，但是我們不是。”

另一方面，檢測工作也面臨壓力向上傳遞的情況。相關政府工作人員透露，“不統一”的日常巡查檢測需補充人手，成本較高，而目前的行政管理的分割和現行基層考核方式會造成人手短缺、無法補充（城運中心績效考核目前并不包含店招檢測）。“城運中心和城管網格員可能不屬于一個領導管”。某街鎮職能部門負責人說。這導致基層網格員的巡查檢測工作壓力無法被分擔，將壓力和風險向上傳導至“抽檢”工作。然而，店招“統一”，材質的統一則會幫助分擔這一壓力。

在店招整改基層互動中，基層政府似乎對商家的店招也存在不同程度的妥協、讓步。澎湃研究所研究員走訪的郊區某鎮主要商街，并沒有完全按照“導則”行事，出現標準“松動”。這其實有利于當地商業活力的保護。

當財政充足的時候，基層緊跟法規的“個性化”“自愿”倡導較容易；但一旦財政收縮，出現補貼無法及時到位等情況。此時，是遵守法規，還是按照自己的人力、財力去辦呢？街鎮通常會選擇后者。成本控制、重新分配的邏輯就會浮現，導致法規政策體系的施行出現“扭曲”。

有研究認為，建立“激勵—反饋—監督”路徑來健全和完善制度結構，能有效治理“一刀切”和“層層加碼”現象。

市容環境是容納市民生活消費、經營投資等活動的容器，現行市容管理的考核體制和財政機制應該考慮增加一致性和彈性，才能確保市容得以常態化監管，降低監管成本。具體如何改善考核標準、機制和補貼機制，讓市場“自下而上”進行參與，有待進一步探究。

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城市因集聚而誕生。

一座城市的公共政策、人居環境、習俗風氣塑造了市民生活的底色。

澎湃城市觀察，聚焦公共政策，回應公眾關切，探討城市議題。

文轉載自公眾號AssBook設計食堂

小小的城市店招，牽動了很多人的神經。

《人民日報》微博截圖

兩年前，東京就發生過一起“店招”事件。

在“二次元圣地”秋葉原，有家叫 Onoden 的電器店 。它從50年代開到了現在，經典形象就是一塊4層高的藍色招牌。

圖/ kaztsu

2017年底，這塊招牌突然間要被拆掉了。為了減少遺憾，攝影師 kaztsu 特地在 11 月 28 日到現場記錄了整個拆除過程。

這組照片后來被迅速轉發，許多資深秋葉原粉都表示不舍——它見證了秋葉原的興起，也是很多人的青春回憶。

圖/ kaztsu

香港理工的老師郭斯恒解釋過：每次走過，你并不覺得有什么；但當它消失了，你會覺得少了些東西，其實你對這個社區的歸屬感就變弱了。

形形色色的招牌，塑造了城市的性格。

日本：精明的老字號

提到東京，大家印象中是這樣的：商業招牌密密麻麻地聳立在城里。

Yulily_K將這個現象創作了下面這張《2049·東京新宿幻想圖》。看似繁雜的環境中，其實暗藏了一種秩序感和經營哲學。

有機構做過一項統計，日本百年企業有25321家，遠超第二名美國。

幾代人的經營累積下來，企業非常清楚顧客喜好，小小招牌也是店家的經營之道。

大阪“道頓崛”因為各種古怪的立體招牌，而被叫做“巨型廣告牌的主題公園”。

道頓崛的一處廣告牌還成了打卡景點。

那就是第6代“格力高”奔跑人。廣告板采用了LED燈，背景隨時間變化，呈現日本和世界各地景點。

這塊廣告牌最早追溯到1935年，已經有80多年歷史，奔跑人的形象卻一直留下來了。

日本受到西方設計的影響，但同時保留了很多傳統元素。

巷子里的小招牌，很有古拙味道。

配色上延續了浮世繪風格經典的紅、黑、白、金等顏色，或是將書法和漢字元素融入設計中。

招牌材料以粗糙的木板子、織布材料的幌子、立體的燈籠為主，似乎要刻意營造出年代感。

這些招牌的面積并不高大，但各有特色。店鋪早就與店家的個人風格融為一體，可以說“見牌如見人”。

小小招牌，蘊藏了店家的經營哲學。

紐約：欲望的大都會

跟日本城市那種講究靈氣的設計不同，紐約充斥著流行和反叛。

直到現在，時代廣場還是現在最昂貴的廣告地段。

每一年情人節、平安夜、跨年夜，這里都是最擁擠的地方。

街角那棟窄而高的大樓是紐約時報大樓，所以也有人將這里翻譯成“時報廣場”。對比幾十年前，這里現在幾乎就是另一個世界。

現在，建筑底層的立面幾乎被廣告牌覆蓋，各種不斷變換的LED、閃爍光芒的字母和符號，組成了這個喧鬧的街區。

這里傳達了跟東京不一樣的城市氣質：享受當下，這里的每一秒都是嶄新的。

香港：曖昧的霓虹色

霓虹招牌，象征了最鼎盛時期的香港。

現在，霓虹招牌已經成了香港的一個文化符號。

圖/Lam Yik Fei /《紐約時報》

上世紀五六十年代是香港飛速發展的時期，是商業異常繁榮的時代。

當時電視、互聯網渠道還很遙遠，商家們大肆為自己的商品做廣告，爭相招攬顧客，醒目的招牌是最有效的方式。

北魏楷書是最經典的存在，比如“中國皮鞋”“白宮酒店”。

那時候有錢人會重金請書法家題字。

可以說，香港店招就是一部活著的書法。

齊白石94歲時為香港美專題字的真跡。

八九十年代開始，霓虹招牌還會融合各國特色：比如，一些裁縫店的招牌上寫著日文，吸引喜歡做和服的顧客；在九龍城，還能見到許多東南亞餐廳的霓虹招牌上寫著泰文、越南文等等。

還出現了很多夜總會的霓虹招牌，因為當時一邊喝酒一邊談生意的文化很盛行。

繁華的香港霓虹燈

香港夜景中的“霓虹色”，傳遞了曖昧、魔幻、性感、甚至有點危險的氣質。

王家衛電影《2046》

這樣的場景成了香港電影的特色，連王家衛都不厭其煩地表達這種特質。

王家衛電影《墮落天使》

香港還是賽博朋克電影的就地取材圣地。

從《銀翼殺手》到《攻殼機動隊》，再到《銀翼殺手2049 》，呈現了一個風格混雜、繁體字與日文雜糅的多語種環境。

1982年賽博朋克代表電影《銀翼殺手》

這都催生了專門做霓虹招牌的行業。師傅先按照客戶的要求，畫出設計草稿，再開始制作。

霓虹招牌中常見中文字體（從左至右）：正楷、北魏楷書、隸書、印刷宋體

他們對字體、亮燈的方式，大小和形狀，都有許多講究。

單鉤法、雙鉤法、雙鉤加中線、單鉤加多條中線、平行線

香港店招有著鮮明的特色：尊重傳統文化，有大量書法家的作品；因為擁擠的城市尺度，形成了大量的豎向招牌；因為娛樂業的繁盛，五顏六色的霓虹燈更是標志元素。

招牌設計之難

招牌設計的難度，體現在方方面面。

首先，需要明確的立法作為保障。

1949年起，出臺了《戶外標志物法》，對廣告牌形制，乃至配色方案都給出了明確的“邊界”。

在歷史風貌保護區，一些連鎖品牌必須得重新調整配色，確保不會破壞整體環境視覺。

大量違例招牌曾是香港一個長期存在的樓宇安全問題。臺風很多的香港每一年都會發生幾宗招牌砸人的事故。

1999年臺風“約克”來襲時，就有過下面這樣的驚險一幕。

隨著依據《建筑物(小型工程)規例》制訂的“小型工程監管制度”于2010年12月31日全面實施，在規定下，招牌不可伸出超過4.2米，離地不能少于3.5米。

從2010年，香港屋宇署會主動進行了一連串“大規模清拆行動”。

8年多來，香港地霓虹招牌消失了，城市的隱患減少了，但是味道也減少了。

另外，店家的自身意識也是個難題。

臺灣水越設計的周育如在臺北調研得到這樣的感受：

在一般廠商和店家眼中，并沒有招牌設計的概念。對于招牌設計，他們都驚訝地回應：“不要啊，只要制造就好了。”

所以在一開始，他們推進這個“小招牌”計劃并不順利。

經過幾年下來的磨合，目前仍然需要通過1-2個月的時間，完成一個高度定制化的小店招設計。

因為涉及到城市設計層面，需要城市管理者、設計師、店家共同來完成，而大眾對美的意識，也將左右最終的效果。

我們期待好的設計，還以城市該有的氣質。

參考資料：

01.《秋葉原的一塊標志性招牌被拆了，秋葉原粉集體不舍》

https://www.qdaily.com/articles/47941.html

02. 《“不求大、求特色”的招牌，會為城市街頭帶來什么不一樣的風格？》

https://www.qdaily.com/articles/40192.html

03. 《大阪道頓堀那個奔跑的男人究竟什么來頭？ 》

https://www.sohu.com/a/153030210_168486

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